10月20日，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《规划》），标志着成渝继京津冀、长三角、粤港澳大湾区之后，成为中国城市群“第四极”。相比京津冀、长三角、粤港澳大湾区，目前成渝的经济总量仍较小，2020年川渝两省份GDP总量为7.36万亿、占全国GDP总量的7.24%，而R&D人员仅占全国的3.7%，人才对社会经济发展的支撑作用相对较弱，要成为带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源，还需要贯彻落实2021年9月27日中央人才工作会议精神，加快建设重要人才中心和创新高地，聚天下英才而用之，打造“中国人才集群第四极”支撑城市群“第四极”建设。
一、成渝打造“中国人才集群第四极”的优劣势分析
（一）人才总量仅占人口总量的13.9%，与经济发展不相匹配
第七次全国人口普查公报显示，2020年，成渝人口总量为11572.91万人，占全国人口的比重为8.2%；人才总量为1604.13万人，占人口总量的13.9%；GDP总量为7.36万亿，占全国总量的7.24%。与之相比，京津冀、长三角、粤港澳大湾区分别以占全国7.82%、16.66%、8.93%的人口贡献了8.48%、23.42%、10.90%的GDP，GDP占全国比重/人口占全国比重数值大于1，而成渝小于1，主要原因是人才占人口比重较高，对经济发展的支撑作用更突出。因此，成渝要成为全国城市群“第四极”，还需要加快人才集聚。
图1 四大城市群人口、人才、GDP的发展情况分析
（二）研发人才总量增长较快，但规模仍较小，且研发投入强度偏低，难以满足产业快速增长的需求
根据2016-2020年国家统计年鉴数据分析，2015-2019年，成渝的R&D研究人员全时当量由9.5万人年增长到13.6万人年，年均增速为12.68%，超过京津冀、长三角年均增速分别为6.44%、10.36%，仅低于粤港澳大湾区14.38%的年均增速。R&D人员投入强度和R&D经费投入强度仍较低，2019年，重庆、四川每万名就业人员中R&D人员分别为50.5人年/万年、30.2人年/万年，低于国家62.0人年/万年的平均水平，仅为北京的1/4、1/7，不到上海、浙江的1/2；重庆、四川R&D经费投入强度分别为1.99%、1.87%，低于国家的2.23%，与京津冀、粤港澳大湾区、长三角地区的省市相比，仅超前安徽，分别排在倒数第三、第二位，与北京的6.31%、上海的4%差距较大。与此同时，近年来成渝的大数据、人工智能等新兴产业人才紧缺状况愈加突出，主要由于研发人员缺乏，导致关键技术及产业化的瓶颈问题难以突破。
图2 2015-2019年四大城市群R&D研究人员全时当量变化
（三）国家政策引导人才由中部、东部向西部流动，为推动成渝人才正向流入、进一步集聚人才奠定了良好基础
近年来，为了推动西部发展，国家加强政策引导，促进人才由中部、东部向西部流动。2017年，教育部发布《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通知》（教人厅〔2017〕1号）提出，要坚持正确的人才流动导向，服从服务于西部大开发、“一带一路”等国家战略，不鼓励东部高校从中西部、东北部高校引进人才；2019年，人力资源和社会保障部印发的《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》（人社部发〔2019〕7号）明确提出，“西部地区因政策倾斜获得人才计划支持的科研人员，在支持周期内离开相关岗位的，取消对其相应支持，为西部地区留住人才”。在国家的政策引导下，成渝逐渐呈现人才净流入趋势，据《中国城市人才吸引力排名：2021》报告显示，成渝人才流入占比和人才流出占比均较为稳定，北京、西安、深圳、上海等城市的人才向成渝流入；成渝互为人才外流第一目标城市。
二、国家部署四大城市群人才发展战略的差异
国家部署京津冀、长三角、粤港澳大湾区（大珠三角）、成渝四大城市群发展的起点可追溯到2010年国家发改委发布《京津冀都市圈区域规划》、2004年成立长三角城市经济协调会办公室、2009年国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》、2011年国家发展改革委印发的《成渝经济区区域规划》，人才发展部署也在此时点启动，但各有差异。
（一）三大城市群与国家部委建立了部级工作制度，成渝尚未完全建立国家部委及两地部门间的合作机制，导致“人才共享”壁垒难突破
京津冀、长三角、粤港澳大湾区协同发展战略实施均与国家有关部委建立了部级联席会议工作制度和省市层面的定期会商制度，而成渝地区虽建立了省市党政联席会议制度，但与有关部委的部际联席会议制度和两省市部门间的协商合作机制尚未完全建立，一体化、多层级的协同发展工作机制不健全，区域整体创新协作关系仍较薄弱。京津冀、粤港澳大湾区均构建了区域协调发展顶级配置，由国务院牵头成立了“京津冀协同发展领导小组”“粤港澳大湾区建设领导小组”，均由中共中央政治局常委、国务院副总理韩正担任组长。以京津冀为例，在领导小组指导下，北京、天津、河北等三地设立了推进京津冀协同发展领导小组，推动跨区域的产业、人才协同相关工作。2017年，三地人才工作领导小组联合发布《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030年）》，提出了三地协同推动人才“引育留用”的目标和举措。目前，京津冀已实现在国家设定的职称系列、等级范围内的专业技术人员职称资格互认，专业技术人才在三地流动过程中的职称晋升、人才引进、培养选拔、服务保障等方面享有同等待遇。
（二）2012年国家部署建设“粤港澳人才合作示范区”，2021年升级为“国际化人才特区”
2012年10月，中央人才工作协调小组批复同意将广州南沙新区、深圳前海合作区、珠海横琴新区三地规划为“粤港澳人才合作示范区”，并作为全国人才管理改革试验区，在重大项目优先布局、创业扶持、股权激励、专业资格互认、便利通关等方面先行先试。2019年2月18日，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，“加快建设粤港澳人才合作示范区”“加快创建国际化人才特区”。按照国家层面部署，2021年2月，广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组印发的《广州南沙新区创建国际化人才特区实施方案》提出，围绕人才管理改革、人才培养、人才使用和人才流动等方面先行先试，探索形成了“搭建国家级粤港澳人才协同创新平台，打造全方位多层次人才矩阵”的人才合作南沙模式。《规划》重点提出川渝合作建设产业方面的示范区，但未聚焦两地的人才协同，提出建设类似人才合作示范区、人才特区的战略方向。
（三）国家部署打造“长三角G60科创走廊”，推动人才与企业、平台、产业协同
2019年，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，“研究出台创新、产业、人才、投资、金融等配套政策和综合改革措施，推动形成“1+N”的规划和政策体系”。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“瞄准国际先进科创能力和产业体系，加快建设长三角G60科创走廊和沿沪宁产业创新带”，将G60科创走廊建设纳入了国家行动。2021年4月，科技部等6部门联合发布《长三角G60科创走廊建设方案》，聚焦“科创+产业”发展，明确提出“到2022年，引进高层次人才、应届高校毕业生等各类人才每年不少于20万人”的人才发展目标。《规划》提出了成渝综合性科学中心、西部科学城的建设思路，但对于人才与产业、企业发展协同，还需要国家层面、成渝层面制定配套支持政策，构建完善的政策支撑体系。
三、对成渝建设“中国人才集群第四极”的建议
（一）争取国家层面成立“成渝地区双城经济圈建设领导小组”，将成渝“人才一体化”作为支持两地协同的优先措施
成立国家有关部委和川渝及成都参与的“成渝地区双城经济圈建设领导小组”，在领导小组办公室下设人才、产业等协同发展专项工作组，定期召开成渝地区协同发展重大事项的协商会议，协同研究推动相关工作。积极对接国家“十四五”相关规划和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，两地相关部门联合制定《成渝人才发展促进条例》，做好人才一体化发展顶层设计，并抓紧编制《“十四五”成渝地区科技创新一体化行动计划》《“十四五”成渝地区人才一体化发展规划》《“十四五”成渝地区教育协同发展行动计划》《“十四五”成渝地区战略性新兴产业发展规划》等专项规划，推动形成“1+N”的规划体系。
（二）争取国家布局国家级重点项目、高能级创新平台，提升两地高端人才集聚能力
一是加大重大政策和项目支持力度。国家重大基础设施建设项目、国家科技创新2030重大项目、国家重点研发计划等专项，将成渝两地围绕落实国家“十四五”规划和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》谋划的项目纳入年度计划。二是布局一批国家重点研发机构。聚焦产业共性技术需求，国家布局大科学装置和技术创新中心、工程研究中心、制造业创新中心、产业创新中心和技术创业中心，鼓励具有独立法人资格的新型研发机构落户成渝。三是提供多元化资金支持。财政部、科技部等国家部委联合成渝地区和社会投资机构共同出资，设立成渝地区高新技术产业协同发展专项投资基金、国家科技成果转化基金子基金、人才发展基金等。
（三）争取国家部署建设“成渝人才特区”，在重大人才政策上先行先试
建议在中国西部科学城建设“成渝人才特区”，深化人才管理体制机制改革，率先在人才“引育留用”及科技成果转移转化等方面先行先试，并创新人才自主培养模式，成为成渝的人才培养输出基地，为成渝双城战略实施提供人才支撑。同时，成渝共同争取中办、人社部或科技部在特区先试先行推动成渝人才一体化的相关政策，如统一的人才评价机制、人才认定标准、个税减免优惠、绩效奖励等，并为特区内人才申报各类国家级项目和人才称号开设“绿色通道”，吸引发达地区人才向两地聚集。
（四）成渝联合制定人才服务配套政策，发放“成渝人才服务卡”，强化全维度人才措施配套联动
两地联合制定人才引进、培养、评价、服务、激励、流动、使用等配套政策，将成渝人才工作目标对标对表清单化、任务化；注重人才引进、培训培养、创业服务、科技奖励、人才激励、财政补贴、税收优惠、基地建设等政策的配套联动；针对不同行业领域的人才，实施多层次、多渠道的政策措施，从而实现更高层次、更有效率的资源配置，形成政策合力协同推进人才工作，确保政策落实落地见效。完善人才跨区域服务体系，联合发放“成渝人才服务卡”，成渝人才可在成渝地区任何市、区、县享受人才安居、家属就业就医、子女入学等人才服务和保障政策，破除跨区域的人才流动壁垒。
选题策划：刘斌、陈勇
执笔：刘兰、乔万勇、王浩
校核：陈勇
审定：刘斌