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刘斌 基于粤苏经验再探重庆市科研院所改革路径

更新日期:2016/10/20 20:32:43   

  2000年开始,各地不断探索科研院所体制机制改革,形成诸多有效适用的运作模式,新组建的江苏产业技术研究院和在原有基础上改革重组的广东省科学院较具代表性。两院所成立时日较短,尚难以对其改革成效做出优劣判断,但二者不断探索科研院所管理体制和运行机制的思路和措施,值得借鉴。本文通过分析江苏和广东科研机构改革的经验,针对重庆市属科研机构的发展现状,结合重庆已经开展的财政性科研经费管理和科技项目管理改革思路,从“策划大项目、组建新机构、保障足经费,考核重效益”等方面提出重庆市科研院所改革发展的对策。

回归:广东省科学院的重组

多年以来,广东省科学院和中科院广东分院采用“两块牌子、一套班子”的管理模式。院级层面的管理工作是统一的一套班子,下属独立法人的专业院所的资产分别归属省政府和中科院。2015年,广东省将资产归属于省政府的院所剥离出来,整合部分省属其他工业类科研院所,重新组建广东省科学院。

新的广东省科学院作为独立的省政府直属事业单位,不再和中科院双重管理。广东省科学院被赋予广东省提升自主创新能力的坚实基础和骨干力量的责任,内部优化整合科研资源,设置了18个骨干院所。省委省政府出台了扶持省科学院发展的专门政策,涉及经费预算、人员编制、决策执行等多方面。其中,省财政每年对省科学院的预算内科研经费不低于3亿元。

广东省的做法,实际上是恢复了科研院所的事业单位属性。通过组建“大院大所”,统筹各个专业领域的科研资源,使得已改转制为企业的科研院所重获稳定的财政经费支持。其相对简单的恢复性改革,面对的矛盾和阻力较小,容易推进,但后续运行机制和考核标准若没有实质性的改革,要实现有稳定的经费保障,科研支撑产业、科研服务企业的预期能否实现,还尚待观察。

创新:江苏省产业技术研究院的新建

江苏省产业技术研究院成立于2013年12月,是江苏科技体制改革的试验田。院所不设机构属性和行政级别,实行理事会领导下的院长负责制,没有隶属于自己的专业科研院所,以会员制形式吸纳全省符合条件的独立研发机构加盟成为承担具体科研项目的载体。目前已通过加盟方式,认定了23家专业研究所,集聚各类研发人员5200多人。科研机构加盟后,可以通过合约的形式,承担产研院下达的研发项目,获取研发经费,产研院每年可配置的财政性科研经费超过2亿元。

江苏的做法,在全国尚属首创。产研院既不是行政机关,也不是事业单位,更不是高等院校,但却承担了筛选项目、配置财政科研经费的传统行政职能。虽然没有直属科研机构,却可以在全省乃至全国范围内更加合理地筛选、配置科研资源。加盟的科研实体既要受到其创办机构的管理,又要完成产研院的合同任务,如何平衡与协调运作过程中所涉及的人、财、物的多头管理关系,真正激发科研人员的积极性,是江苏产研院正面临的挑战。

比较:两种不同模式带来的经验启示

对比广东和江苏的做法,可以发现,两者在研发机构的改革理念上有共同之处:产业的转型发展始终离不开研发机构的技术支撑;在向市场化转型的过程中,产业技术研究仍需要财政经费的稳定支持;国家级科研机构和省级科研机构的背景,肩负的使命和机构定位不同,对地方的产业发展所产生的效果不同,地方政府应举全力打造属于自己的“地方部队”,形成与国家科研机构优势互补、错位发展的格局。

但是,广东和江苏两地在科研机构改革的具体的做法上却并不相同。广东科学院拥有直属的研发实体,而江苏产研院没有自己的研发实体;广东科学院仍然采用传统的事业单位管理模式,整个科学院就是一个研发实体,是一个执行机构,而江苏产研院所建立的理事会模式,是借鉴了公司化的董事会管理理念,更像政府科研项目管理机构。

探索:重庆科学技术研究院的困惑

重庆类似广东、江苏等地对科研院所改革路径的探索由来已久,2000年重庆市人民政府关于印发《重庆市科研机构体制改革实施方案》的通知(渝府发〔2000〕74号),2004年市科委发布《加快研究开发资源共享成果转化三大科技平台建设意见》,在科研机构体制改革、资源共享、成果转化等方面都取得了一定成果,且在国内率先走研究开发、资源共享、成果转化三大科技平台建设的“重庆模式”,受到各方高度关注。2008年,重庆工业自动化仪表研究所等9个研究院所完成重组,成立重庆科学技术研究院(以下简称“重科院”),并新建重庆信息与自动化技术研究中心等9个事业性质的研究中心,构建起研究中心、转(改)制院所和公司的三级体系,分别承担研究开发、中试和产业化三重任务,实现事企并存的“一院两制”管理运行模式和“三级”科研与开发服务体系。

从体制上看,重科院采取事业单位管理企业性质研究院所的模式更接近广东省科学院的改革模式。但相比广东和江苏,重科院的成立明显的带有先天不足的遗憾,发展定位和所能获取的资源极度不匹配,严重制约了其发展。一是成立时没有启动资金和明确的工作经费来源,整合的院所没有创收能力,院管理层几乎没有可支配的工作资源;二是制定了详实的五年发展规划,但巧妇难为无米之炊,规划最终停留在规划阶段;三是建院以来,累计投入财政经费约2亿元,但均是以“切块”形式下达的科研项目经费。

突破:再探重庆市科研院所改革路径

借鉴广东和江苏的做法,总结重科院的经验和教训,结合当前国家科技项目管理的新思路,新形势下重庆科研院所的体制机制改革应着重在以下方面寻求突破。

突破之一:以实用型产品开发为目标----策划大项目

地方财政的应用研发资金,应重点支持具有明确市场需求的产品研发,以市场对该产品的功能和成本需求为基础,确定拟研发产品的技术指标,再分解这些指标为相应的研发课题;当所有的课题都按照要求完成后,就可以组合成为一个具有实用价值的产品。此类项目,如果是整机形态的终端产品,可以来源于政府产业发展规划中的相应领域;如果是零部件等配套产品,必须来源于当地总装企业的具体需求。在筛选项目时,不仅要考虑技术指标的先进性等“质”的因素,更要评价预测用户需求的“量”的因素。例如,即使某个机构有把握开发出组成机器人的核心部件控制器,但若机器人总装厂家还无法获取合适的减速器、本体等其他核心部件时,贸然启动控制器的研发,必然遭遇极大的市场需求风险。但是,把机器人整机作为终极目标,同时布局控制器、减速器、本体等关键课题的研发,相对来说,风险则降低许多。策划大项目,宜精不宜多。就重庆而言,可以在市政府规划的十大战略性新兴产业中去选择这类有整体带动效果的产品。例如,工业机器人整机、电动汽车整车、页岩气成套装备、轨道车辆关键部件等。

突破之二:以专业型新型研发机构为载体---组建新机构

确定出“大项目”后,原则上应组建以完成该项目指标任务为核心的新型研发机构。我国传统的科研机构往往是以专业领域划分,突出的是技术研究而不是产品开发。传统科研院所具有较强的“纵向”科研能力,但难以承担需要多专业领域共同“横向”合作才能完成的产品开发工作。比如,自动化所擅长的是工业自动控制中各种电信号的汇集和处理,却不具备机械装置的设计能力,当市场需要的是一条可以完成既定任务的完整的生产线时,就会捉襟见肘。而重庆汽车研究院之所以能够成功,一个重要因素是以整车为目标,配置了有关的机械、电子、材料等多学科的研发资源。前些年,普遍采取的组建技术联盟的方式解决产品研发过程的多学科合作问题,但因为联盟成员间的管理关系松散,无法保证各成员承担的任务都能够按要求完成。因此,必须根据拟研发的新产品的技术需求,整合分散在多个传统科研院所的人才、设备和既有成果资源,成立新型研发机构。以资本为纽带,将参与各方的利益联系起来,组成荣辱与共的实体,才有可能承担繁重的产品开发任务。

此外,新型研发机构必须是独立法人,直接承担和享有相应的责权利。新型研发机构的组建,应该和科技金融工作密切结合,体现政府对科技产业发展方向的引导。财政性基金通过参股或者控股新型研发机构,相当于重新组建了一支政府能够指挥的、有实力的科研大军。这支力量,没有传统事业单位性质科研院所的弊病和历史包袱,可以成为实现全市科技大战略的“嫡系”部队,解决科技行政部门长期以来只能在以高校和企业为载体的科技工作中处于配角地位的尴尬。

突破之三:以多层次投融资体系为手段---保障足资金

新产品的研发,特别是涉及战略性新兴产业的新产品研发具有极大的风险性,虽然研发成功后可能会带来可观的经济效益,但一般企业仍不愿独自承担风险。新型研发机构虽然以产品开发为主业,但其性质仍然是以盈利为目的的企业。在产业研究院组建时,财政性投资基金除了以资本金形式入股外,还必须配套相应的科研经费予以支持,从而进一步降低研发的风险和成本,增加社会投资人的信心。

对于此类项目经费,应该建立不同于传统科研经费管理的特殊制度。首先,经费的预算总额应该能够保证其完成既定的开发任务,避免因资金不足致使研发失败。其次,改变现有的项目中期检查目的和方式,建立通过中期检查发现问题,协调资源解决困难的工作机制。最后,不再要求严格按照预算科目执行经费,不再收回结余经费,鼓励承担机构尽可能减少支出,降低研发成本。另外,在启动研发工作的同时,应该及早建立与风险投资及金融机构的信息沟通机制,一方面听取他们对项目前景的意见,另一方面可及早做好以“风险投资+商业贷款”方式解决后续融资的预案。

突破之四:以考核经济指标为重点—考核重效益

产品开发的目的就是要开发出具有市场价值且可以批量生产的产品,市场接受度是考核开发成效的重要指标。市场是否接受该新产品,一方面有赖于产品的技术领先程度,另一方面,就是质量优劣和价格高低。目前,科研项目验收大多采取专家评审验收的方式,以技术指标的先进性为考核验收的标准,以测试报告和论文为依据,验收结果基本上是专家主观评判的反映。然而,市场对新产品的反应只能依据销售收入和税收变化趋势等客观事实,因数据的产生具有滞后性,所以对新产品效益的考核也应在研发工作结束后的一定时限内进行。只要简化验收标准,再辅之以事后补贴和奖励等激励措施,就能减轻研发人员为应付验收准备大量资料的劳累,也有利于引导科研人员养成踏踏实实从事应用产品研发的良好氛围。

(作者为重庆市科学技术研究院副院长、研究员)


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